Les actes administratifs unilatéraux : élaboration, exécution, disparition

La légalité d'un acte s'apprécie sur le plan externe et sur le fond. Au titre de la légalité externe, vérifier la compétence : l'auteur doit avoir le pouvoir d'agir dans cette matière (compétence matérielle), sur ce territoire (compétence territoriale) et à ce moment (compétence temporelle, notamment lorsqu'un ministre est démissionnaire et ne gère que les affaires courantes). Puis la forme et la procédure : consultation d'un organisme lorsqu'un texte l'exige, signature de l'auteur compétent, et pour certaines décisions, une motivation écrite qui expose les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. La loi du 11 juillet 1979 impose cette motivation pour les catégories de décisions individuelles défavorables énumérées par le CRPA (refus d'un avantage dont l'attribution est un droit, mesure de police, sanction, retrait d'une décision créatrice de droits), pas pour l'ensemble des actes administratifs. La légalité interne exige aussi le respect des règles de fond applicables, des motifs juridiquement et matériellement fondés et un but conforme à l'intérêt général, sans détournement de pouvoir.

Une décision existe dès son édiction, mais son entrée en vigueur et son opposabilité supposent les formalités requises. Pour un règlement, la publicité peut être une publication ou un affichage ; il entre en vigueur en principe le lendemain, sauf disposition contraire ou nécessité de mesures d'application (L. 221-2 du CRPA). Une décision individuelle expresse devient opposable à son destinataire lors de sa notification, sous réserve d'autres formalités légales (L. 221-8). Le délai de recours est en principe de deux mois à compter de la publicité adaptée. Une décision individuelle connue de son destinataire ne reste pas indéfiniment contestable : Czabaj (CE [Conseil d'État], 13 juillet 2016) pose en règle générale un délai raisonnable d'un an à compter de sa notification ou de sa connaissance établie, sauf circonstances particulières et réserves propres au recours.

Ternon (CE, 26 octobre 2001) fixe quatre mois pour retirer une décision individuelle expresse créatrice de droits illégale ; il ne réglait pas l'abrogation ni le retrait des décisions implicites. Le CRPA permet en principe de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits illégale dans les quatre mois suivant son édiction. La fraude permet une disparition sans délai. Sur demande du bénéficiaire, une décision, même légale, peut être retirée ou abrogée sans délai si les droits des tiers sont préservés et si elle est remplacée par une décision plus favorable (L. 242-4). L. 242-2 prévoit aussi l'abrogation si une condition de maintien cesse d'être remplie, et le retrait d'une subvention dont les conditions n'ont pas été respectées. Pour les actes non créateurs de droits, l'abrogation est possible sans délai, sous réserve des transitions nécessaires ; le retrait suppose une illégalité et quatre mois, sauf sanction (L. 243-1 à L. 243-4). Un règlement illégal ou devenu sans objet doit être abrogé, sauf disparition de l'illégalité.

Le silence gardé pendant deux mois sur une demande vaut en principe acceptation. La réforme issue de la loi du 12 novembre 2013 s'applique depuis le 12 novembre 2014 à l'État et à ses établissements publics, et depuis le 12 novembre 2015 aux autres administrations concernées. Des exceptions sont prévues par la loi et les règlements ; certains textes font naître un rejet, ou fixent un délai différent. Le régime applicable à la démarche doit donc être vérifié.

Pour examiner un retrait, identifier si la décision crée des droits, si elle est illégale et si les quatre mois sont écoulés. Examiner ensuite les exceptions du CRPA : fraude, conditions non respectées, demande du bénéficiaire avec protection des tiers et remplacement plus favorable.