L'action publique supranationale et locale
14 min de lectureAu programme du concours d’inspecteur des Finances publiques
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L'européanisation désigne l'ensemble des processus par lesquels la construction européenne s'inscrit dans les politiques publiques nationales et locales.
L'action publique ne se pense plus seulement à l'échelle de l'État : elle circule vers le haut, sous l'effet de l'Union européenne, et vers le bas, avec la décentralisation et la territorialisation. Ce double mouvement multiplie les acteurs — institutions européennes, collectivités territoriales, agences, autorités indépendantes — sans que l'un se substitue à l'autre. La notion propose une lecture articulée de ces échelons : européanisation, gouvernance à niveaux multiples, décentralisation, contractualisation, mise à distance de l'État et transfert de politiques.
À retenir
- L'européanisation désigne l'ensemble des processus par lesquels la construction européenne s'inscrit dans la définition des politiques publiques nationales et locales, qu'il s'agisse de normes, d'acteurs ou de manières de faire.
- Trois directions structurent l'européanisation : la remontée (uploading), quand un État porte ses propres normes au niveau européen ; la descente (downloading), quand une directive ou un règlement transforme le droit et les pratiques nationales ; l'horizontalité (cross-loading), quand des administrations échangent des modèles entre elles.
- La gouvernance à niveaux multiples (Gary Marks et Liesbet Hooghe) décrit une autorité dispersée entre échelons supranational, national, régional et local, qui négocient plutôt qu'ils ne s'ordonnent hiérarchiquement.
- La décentralisation française s'est déployée en trois actes : les lois Defferre de 1982-1983 (acte I), la révision constitutionnelle de 2003 qui inscrit l'« organisation décentralisée » à l'article 1er (acte II), et les lois MAPTAM (loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles) et NOTRe (loi portant nouvelle organisation territoriale de la République) de 2014-2015 (acte III).
- La territorialisation adapte une politique nationale aux réalités d'un territoire, souvent par des outils contractuels : contrat de plan État-région, contrat de ville, pacte territorial.
- L'action publique se distribue aussi vers des agences et des autorités administratives indépendantes, qui exercent à distance du pouvoir ministériel une mission technique ou une fonction de régulation.
- Le transfert de politiques (policy transfer, Dolowitz et Marsh, 1996) désigne la circulation d'un modèle d'action publique d'un pays ou d'un niveau à un autre, sur un axe allant du volontaire à la contrainte, avec un risque d'adaptation imparfaite au contexte d'accueil.
L'européanisation des politiques publiques
L'européanisation ne se limite pas à la transposition mécanique des directives : elle recouvre la construction, la diffusion et l'institutionnalisation de règles, de procédures et de façons de faire d'origine européenne, qui viennent ensuite s'inscrire dans les politiques nationales et locales, parfois avant même qu'un texte contraignant n'existe, par anticipation des orientations de la Commission.
| Direction | Mécanisme | Exemple |
|---|---|---|
| Uploading (remontée) | Un État porte son propre modèle au niveau européen pour orienter le droit à venir | La France a promu sa conception de la politique agricole commune dès les années 1960 |
| Downloading (descente) | Une directive ou un règlement transforme le droit et les pratiques nationales | La directive-cadre sur l'eau impose des normes de qualité aux collectivités |
| Cross-loading (horizontalité) | Des administrations de plusieurs États échangent des modèles sans passer par Bruxelles | La diffusion des maisons de justice entre administrations judiciaires européennes |
Confusions fréquentes
- L'impact de l'Europe n'est pas uniforme
- Il dépend du degré d'adéquation (goodness of fit) entre la norme européenne et les structures nationales préexistantes : plus l'écart est grand, plus l'adaptation est profonde et plus elle rencontre des résistances administratives.
La gouvernance à niveaux multiples
Forgé par Gary Marks à partir de l'étude des fonds structurels européens, puis développé avec Liesbet Hooghe, le concept de gouvernance à niveaux multiples décrit une autorité dispersée entre plusieurs échelons de gouvernement, qui négocient la décision au lieu de s'ordonner selon une hiérarchie stricte : aucun échelon, pas même l'État, ne détient seul la compétence de décider.
| Type I | Type II | |
|---|---|---|
| Juridictions | Générales, à compétence large (commune, région, État, Union) | Spécialisées, propres à une tâche précise |
| Nombre | Limité | Très élevé |
| Stabilité | Relativement stable dans le temps | À géométrie variable selon les projets |
| Exemple | Les échelons classiques d'un État à collectivités territoriales | Un syndicat intercommunal ou une autorité de bassin versant |
La programmation des fonds structurels européens associe la Commission européenne, l'État et la région dans une forme de cogestion : aucun de ces échelons ne peut décider seul de leur emploi, ce qui illustre concrètement la gouvernance à niveaux multiples.
La décentralisation et la territorialisation en France
| Acte | Période | Contenu |
|---|---|---|
| Acte I | 1982-1983 | Lois Defferre : transfert de blocs de compétences aux collectivités, suppression de la tutelle a priori du préfet |
| Acte II | 2003-2004 | Révision constitutionnelle : « organisation décentralisée » (article 1er), droit à l'expérimentation, principe de subsidiarité |
| Acte III | 2014-2015 | Lois MAPTAM et NOTRe : compétences économiques des régions renforcées, nouvelle carte intercommunale |
La territorialisation désigne l'adaptation d'une politique nationale aux réalités d'un territoire donné, plutôt que son application uniforme sur tout le pays. Elle passe souvent par la contractualisation, qui associe l'État et les collectivités dans des engagements réciproques : le contrat de plan État-région finance sur plusieurs années des projets d'investissement structurants ; le contrat de ville organise la politique de la ville dans les quartiers prioritaires ; le pacte territorial adapte des dispositifs d'emploi ou de santé à un bassin de vie.
La politique de la ville, définie au niveau national, se décline dans chaque quartier prioritaire par un contrat de ville qui associe la commune, l'intercommunalité, l'État et souvent la région, autour d'un diagnostic et d'objectifs propres au territoire concerné.
Agences, autorités indépendantes et transfert de politiques
| Agence | Autorité administrative indépendante | |
|---|---|---|
| Mission | Mettre en œuvre une politique technique déléguée | Réguler un secteur, garantir des droits ou des libertés |
| Tutelle | Placée sous la tutelle d'un ministère | Affranchie de toute tutelle hiérarchique |
| Exemple | Une agence régionale de santé, l'Ademe | La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés), l'Autorité de la concurrence |
Le transfert de politiques, notion développée par David Dolowitz et David Marsh en 1996, désigne le processus par lequel la connaissance d'une politique, d'une institution ou d'un instrument, élaborée dans un pays ou à un niveau de gouvernement, est utilisée dans un autre contexte pour développer une politique similaire. Ce transfert s'échelonne sur un axe qui va du volontaire, une administration s'inspire librement d'une expérience étrangère jugée convaincante, à la contrainte, une organisation internationale ou un traité imposent l'adoption d'un modèle. Le transfert reste rarement une copie fidèle : le modèle emprunté est réinterprété par les acteurs du contexte d'accueil, avec un risque d'adaptation imparfaite lorsque les conditions institutionnelles diffèrent trop de celles d'origine.
Pour organiser une réponse, relier chaque niveau à un mot-clé : Union européenne → uploading/downloading, niveaux multiples → Marks et Hooghe, collectivités → trois actes, contractualisation → contrat de plan et contrat de ville, mise à distance → agence ou autorité indépendante, circulation des modèles → transfert de politiques.
Les sigles de la fiche
- CNIL
- Commission nationale de l'informatique et des libertés
- MAPTAM
- loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
- NOTRe
- loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
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1.L'européanisation désigne l'ensemble des processus par lesquels la construction européenne s'inscrit dans les politiques publiques nationales et locales.Voir le corrigé
Vrai
Elle concerne les normes, les acteurs et les manières de faire, pas seulement la transposition des directives.
2.Le downloading désigne le mécanisme par lequel un État porte son propre modèle national au niveau européen.Voir le corrigé
Faux
C'est l'uploading ; le downloading désigne au contraire la transformation du droit national sous l'effet d'une norme européenne.
3.La gouvernance à niveaux multiples décrit une autorité dispersée entre plusieurs échelons de gouvernement plutôt que concentrée à un seul niveau.Voir le corrigé
Vrai
Gary Marks et Liesbet Hooghe distinguent un type I, aux juridictions générales, et un type II, aux juridictions spécialisées et nombreuses.
4.L'acte II de la décentralisation française a inscrit l'« organisation décentralisée » de la République à l'article 1er de la Constitution.Voir le corrigé
Vrai
Cette révision de 2003 a aussi consacré le droit à l'expérimentation des collectivités et le principe de subsidiarité.
5.Une agence et une autorité administrative indépendante sont deux appellations d'une même réalité institutionnelle.Voir le corrigé
Faux
L'agence reste sous la tutelle d'un ministère pour une mission déléguée, tandis que l'autorité indépendante en est affranchie.
6.Le concept de transfert de politiques (policy transfer) a été proposé en 1996 par Gary Marks et Liesbet Hooghe.Voir le corrigé
Faux
Il est dû à Dolowitz et Marsh (1996) ; Marks et Hooghe sont les auteurs du concept de gouvernance à niveaux multiples. Le transfert désigne la circulation d'un modèle d'action publique, du volontaire à la contrainte, avec un risque d'adaptation imparfaite au contexte d'accueil.
Textes de référence
- Programmes de l'épreuve écrite n° 2 d'admissibilité du concours externe d'inspecteur des finances publiques (QCM et neuf options de QRC) — DGFiP — economie.gouv.fr (nouvel onglet)
- Fiches thématiques vie-publique.fr (institutions, finances publiques, Union européenne) — DILA — vie-publique.fr (nouvel onglet)
- Constitution du 4 octobre 1958 (texte consolidé) — Légifrance (nouvel onglet)
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