L'Union européenne : construction et identité, adhésion et retrait, personnalité juridique, compétences, processus décisionnels

L'Union est une construction progressive, fondée sur la méthode fonctionnaliste inspirée par Jean Monnet — l'Europe se fera, selon la déclaration Schuman, « par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait » — et sur des traités successifs. Le traité établissant une Constitution pour l'Europe, rejeté par référendum en France (29 mai 2005) et aux Pays-Bas, a été remplacé par le traité de Lisbonne, qui en reprend l'essentiel sans vocabulaire constitutionnel. L'identité de l'Union repose sur des valeurs communes (article 2 TUE : dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, droits de l'homme, y compris ceux des minorités), dont la violation grave et persistante peut conduire à suspendre certains droits d'un État (article 7), procédure engagée contre la Pologne en 2017, close en mai 2024 après le changement de gouvernement, et contre la Hongrie en 2018, qui restait ouverte à la fin de l'été 2026. Elle tient aussi à la citoyenneté de l'Union (article 20 TFUE), à la Charte des droits fondamentaux, qui a depuis 2009 la même valeur juridique que les traités (article 6 TUE), et au respect de l'identité nationale des États, « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles » (article 4, paragraphe 2, TUE).

Tout État européen qui respecte les valeurs de l'article 2 et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir membre (article 49 TUE). Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation de la Commission et approbation du Parlement européen à la majorité de ses membres ; les conditions de l'adhésion font l'objet d'un traité entre les États membres et le candidat, ratifié par chacun. Les critères de Copenhague (Conseil européen de juin 1993) précisent les conditions : institutions stables garantissant la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme et la protection des minorités ; économie de marché viable ; capacité à assumer les obligations de l'adhésion, c'est-à-dire l'acquis. En France, la loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion est soumise au référendum, sauf si le Parlement, par une motion adoptée en termes identiques à la majorité des trois cinquièmes dans chaque assemblée, choisit la voie du Congrès (article 88-5 de la Constitution). L'Union est passée de six à vingt-huit membres entre 1973 et 2013, puis à vingt-sept avec le retrait britannique. L'article 50 TUE, créé par Lisbonne, organise ce retrait : l'État notifie son intention au Conseil européen, un accord fixe les modalités, et les traités cessent de s'appliquer à la date de son entrée en vigueur ou, à défaut, deux ans après la notification, sauf prorogation unanime. Le Royaume-Uni, après le référendum du 23 juin 2016 et la notification du 29 mars 2017, est sorti le 31 janvier 2020. L'article 47 TUE donne à l'Union la personnalité juridique : elle se substitue et succède à la Communauté européenne (article 1er), conclut des accords internationaux selon l'article 218 TFUE, dispose dans chaque État de la capacité juridique la plus large (article 335), répond de ses dommages (article 340) et est représentée à l'extérieur par la Commission et, pour la politique étrangère, par le haut représentant ainsi que, à son niveau et en sa qualité, par le président du Conseil européen (article 15 TUE).

Le principe d'attribution (article 5 TUE) veut que l'Union n'agisse que dans les limites des compétences que les États lui ont confiées dans les traités ; toute compétence non attribuée leur appartient. L'exercice des compétences non exclusives est encadré par la subsidiarité — l'Union n'intervient que si les objectifs ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États et peuvent l'être mieux au niveau de l'Union — et toute action par la proportionnalité, qui interdit d'excéder ce qui est nécessaire. Les parlements nationaux veillent à la subsidiarité (protocole n° 2) : chacun dispose de deux voix et de huit semaines pour émettre un avis motivé ; au moins un tiers des voix impose le réexamen du projet (« carton jaune »), un quart pour les projets fondés sur l'article 76 TFUE ; en procédure législative ordinaire, une majorité simple impose un réexamen (« carton orange ») puis, si la Commission maintient la proposition, un contrôle des colégislateurs avant la fin de la première lecture ; en France, chaque assemblée peut en outre saisir la Cour de justice (article 88-6 de la Constitution). La coordination des politiques économiques et de l'emploi (article 5 TFUE) et la politique étrangère et de sécurité commune forment des catégories à part. Deux soupapes existent : la clause de flexibilité (article 352 TFUE), à l'unanimité et avec l'approbation du Parlement, et la coopération renforcée entre au moins neuf États (article 20 TUE), utilisée pour le divorce, le brevet unitaire ou le Parquet européen. L'Union dispose enfin de compétences externes implicites, parallèles à ses compétences internes (AETR, 1971).

La procédure législative ordinaire (article 294 TFUE), héritière de la codécision de Maastricht, est devenue la règle avec le traité de Lisbonne. La Commission a le quasi-monopole de l'initiative ; le Parlement et le Conseil sont co-législateurs à égalité. En première lecture, le Parlement arrête sa position, que le Conseil approuve — l'acte est adopté — ou modifie. En deuxième lecture, le Parlement dispose de trois mois (prorogeables d'un mois) pour approuver la position du Conseil ou ne pas statuer, ce qui vaut adoption ; le rejet et les amendements exigent la majorité de ses membres ; si le Conseil n'approuve pas tous les amendements, un comité de conciliation paritaire dispose de six semaines pour trouver un texte commun, que les deux institutions adoptent en troisième lecture dans les six semaines. En pratique, des trilogues informels permettent d'adopter la plupart des textes dès la première lecture. Les procédures législatives spéciales prévoient l'adoption par le Conseil avec participation du Parlement, ou par le Parlement avec participation du Conseil, selon la base juridique (article 289 TFUE). Au Conseil, la majorité qualifiée réunit au moins 55 % des membres, soit quinze sur vingt-sept, représentant 65 % de la population ; une minorité de blocage exige au moins quatre États ; lorsque le Conseil ne statue sur proposition ni de la Commission ni du haut représentant, il faut 72 % des États représentant au moins 65 % de la population. L'unanimité demeure pour la fiscalité, la politique étrangère et de sécurité commune, l'adhésion, le cadre financier pluriannuel et les ressources propres ; les clauses passerelles (article 48, paragraphe 7, TUE) permettent de passer à la majorité qualifiée, à l'unanimité du Conseil européen, après approbation du Parlement et sans opposition d'un parlement national dans les six mois, hors décisions militaires ou de défense. L'initiative citoyenne européenne permet à un million de citoyens venant d'au moins un quart des États membres d'inviter la Commission à proposer un acte, sans l'y obliger.

Pour décrire la procédure législative ordinaire, suivre le fil des lectures et chiffrer chaque délai : trois mois, six semaines, six semaines. Terminer par la pratique des trilogues montre qu'on connaît le fonctionnement réel, pas seulement le traité.