La politique étrangère et de sécurité commune

Le titre V du traité sur l'Union européenne consacre à la PESC un régime dérogatoire par rapport aux autres politiques de l'Union. Les décisions s'y prennent, en principe, à l'unanimité du Conseil européen ou du Conseil, et non selon la procédure législative ordinaire associant Parlement et Conseil ; l'Union y adopte des décisions, non des règlements ou des directives, qui restent l'apanage de la méthode communautaire. Un mécanisme d'abstention constructive permet à un État de ne pas s'opposer à une décision sans pour autant s'y associer : il n'est alors pas tenu de l'appliquer, mais accepte qu'elle engage l'Union, à condition que les États s'abstenant ainsi ne représentent pas au moins un tiers des États membres réunissant au moins un tiers de la population de l'Union (article 31 du traité sur l'Union européenne). La compétence juridictionnelle est en principe exclue en PESC. Les traités réservent le contrôle de certaines mesures restrictives individuelles et du respect de l'article 40 TUE. L'arrêt KS et KD du 10 septembre 2024 précise aussi la compétence pour les actes ou omissions qui ne se rattachent pas directement à des choix politiques ou stratégiques, notamment des actes de gestion administrative d'une mission.

Le traité de Lisbonne remanie la fonction de Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée avec l'accord du président de la Commission. Cette fonction cumule deux casquettes : le Haut représentant préside le Conseil dans sa formation affaires étrangères, sauf lorsque celle-ci traite de politique commerciale commune, cas où la présidence est assurée par la présidence tournante, et il est simultanément l'un des vice-présidents de la Commission européenne, chargé de la cohérence de l'action extérieure de l'Union. Il dispose, pour exercer ses fonctions, du Service européen pour l'action extérieure, service diplomatique propre à l'Union créé après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui anime le réseau des délégations de l'Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales.

La politique de sécurité et de défense commune, partie intégrante de la PESC, permet à l'Union de déployer des missions civiles, telles que des missions de formation ou d'appui à l'État de droit, et des opérations militaires, telles que des missions de formation des forces armées d'un État partenaire ou des opérations navales de lutte contre la piraterie. Ces missions se décident à l'unanimité et se déploient sous mandat limité dans le temps, sans constituer une armée européenne permanente : chaque État conserve la maîtrise de ses propres forces armées, et leur contribution à une mission demeure volontaire. Les sanctions de l'Union, ou mesures restrictives, décidées à l'unanimité par le Conseil sur le fondement de la PESC, peuvent viser des États, des entités ou des personnes physiques : gel des avoirs, interdiction de déplacement, embargo sur les armes. La coopération structurée permanente, instaurée en 2017, permet à un groupe d'États volontaires et disposant des capacités nécessaires de s'engager plus étroitement sur des projets de défense communs — développement d'équipements, mobilité militaire, recherche —, sans requérir la participation de l'ensemble des vingt-sept États membres.

Pour une question sur les limites de la PESC, ne pas se limiter à « l'absence d'armée européenne » : ajouter systématiquement la règle de l'unanimité et les divergences d'intérêts nationaux, qui expliquent ensemble la lenteur fréquente des prises de décision en matière de politique étrangère.